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终结本次执行程序探析
来源:中国法治 作者:吴玉超  日期:2022-10-9 字体: [大][中][小]

    终结本次执行程序是指人民法院在案件执行过程中,案件无财产可供执行,执行程序在一定期间无法继续进行,在执行人员穷尽执行措施,查明被执行人确无财产可供执行的情况下,执行程序在一定期间内难以继续推进,在征得申请人同意后,终结本次执行程序,等待被执行人有财产可供执行时,申请执行人可以再行申请恢复执行。在我国现行法律及司法解释中对终结本次执行程序这种结案方式尚无明确规定,2009年中央政法委、最高人民法院《关于规范集中清理执行积案结案标准的通知》,即法发〔2009〕15号文件中首次将终结本次执行程序规定为一种结案方式。但是,《通知》对终结本次执行程序适用条件、标准、程序均未做详细明确的规定。因此,在执行实践操作中,不同法官对终结本次执行程序的条件、标准及后续管理等问题的认识存在分歧,导致部分终结本次执行程序案件把握标准不一、部分案件未能及时恢复执行、后续管理混乱等现象凸显,不利于执行工作统一尺度,需要进一步明确和规范。因此本文将通过对笔者所在法院终结本次执行程序的案件进行统计,提出解决之策。

    一、法院适用终结本次程序的现状

    2021年全年笔者所在法院共执结案件643件,其中执行结案的345件,占全年结案的58%,委托执行的有10件,终结本次执行程序的288件。

    上述数字说明,以终结本次执行程序结案占的比例还是相对比较大的。所体现的是执结率低,未执结案件数量大,执结率低的原因,除了法院的执行力度、法院外部的执法环境、当事人的实际履行能力等主客观因素外,还有一个问题就是执行案件的结案方式。根据《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》第108条规定,执行结案的方式为:生效法律文书确定的内容全部执行完毕;裁定终结执行;裁定不予执行;当事人之间达成执行和解协议并已履行完毕。尽管法院作了大量的实际工作,但是未执结案件仍然居高不下。从未执结案件的统计数上表现,似乎是法院执行不力,自然也就出现了“执行难”的现象。因而少数法院为了体现所谓的工作效率,出现了许多执行案件成了抽屉案,导致对执行案件的跟踪监督不力,也使得当事人承担的风险责任无意识的转嫁到法院,将案件未能执结的原因归咎于法院,给法院带来很大的工作压力。因此确有必要完善执行结案方式,设置终结本次执行程序制度,真实反映法院执行工作情况,提高执行案件的结案率,有效预防行业内的弄虚作假行为。

    现状:(一)终结本次执行程序结案数与收案数成正比。适用终结本次执行程序和执行案件收案数成正相关。从数据可见,由于经济环境的变化,大量的诉讼案件涌入人民法院,由于交易风险的存在,使大量的执行案件无财产可供执行。从执行案件收案总金额、执行完毕金额两项数据来看,绝大部分进入法院执行程序的执行案件能得到执行,执行标的到位率较高。但是执行总金额与执行完毕金额之差空缺也不容忽视。综合终结本次执行恢复执行后执行金额的数据,可以得出终结本次执行程序的资金量巨大,终结本次执行后又恢复执行的金额也不能全部执行完毕。无财产可供执行的案件是客观存在的。

    (二)终结本次执行程序结案呈现增高趋势。以终结本次执行程序方式结案288件,终本结案占结案总数的42%。从数据可以看出,终结本次执行程序案件所占比例呈现长期居高不下。

    (三)终结本次执行程序事由集中。

年份

(一)

(二)

(三)

(四)

(五)

无财产申请人同意终本

申请人无财产线索,对法院认定无财产执行书面认可

流拍后拒绝或不能以物抵债

达成和解未履行完毕

无财产可

执行,申

请人已获

适当救助

2021

上半年

288

219

3

60

6


    从上图可以看出,终本事由目前还是比较集中在第(二)种及第(四)种。

    (四)终结本次执行程序财产查询未实现全覆盖。目前对被执行人的财产进行查询,主要包括:1、网络查询,主要针对全国法院网络执行查控系统、法院网络执行查控系统链接的协查单位,通过网络查控系统可以查询到车辆、工商登记、银行存款、酒店住宿;2、线下直接查询,包括目前未联网的房产、土地、股权、社保金、养老金、拆迁款;3、走访调查,包括到被执行人所在单位及居住走访调查被执行人的经济收入来源、到期债权等。从终结本次执行程序结案的数据来看,所有案件均通过全国网络执行查控系统进行了网络财产查询。大部分终本案件并未能够按照该规定穷尽财产调查措施,但对养老金、保险金、拆迁补偿款、金融证券等的查询尚未形成常态。

    (五)恢复执行程序以当事人申请为主。“终结本次执行程序”是一种阶段性程序终结,人民法院裁定终结本次执行程序后,发现被执行人有财产的,可以依申请执行人的申请或依职权恢复执行。申请执行人申请恢复执行的,不受申请执行期限的限制。虽然终结本次执行程序的案件可以依申请执行人的申请或由法院依职权恢复执行,但从近年来恢复执行的数据可以看出恢复执行程序以当事人申请即当事人发现被执行人有财产线索后主动申请法院恢复执行程序为主导,而法院经重启财产调查程序发现财产后,依职权恢复执行的情况并不多。其中依职权恢复执行的还包括了部分原先有财产但不宜执行,后具备执行条件后恢复执行的情形。这类情况占依职权恢复执行的绝大部分,也就是说,法院经重启财产调查程序发现财产后依职权恢复执行的情况非常至少。

    二、终结本次执行程序存在的问题及成因

    (一)监督体系缺失导致终结本次执行程序被滥用。尽管法院作了大量的实际工作,但是未执结案件仍然居高不下,给社会造成了“执行难”的现象。在执行绩效考评的推动下,部分法院为了体现所谓的工作效率,出现了谎报结案数的情况,而由于执行监督体系、执行公开系统的建设滞后,对执行案件的跟踪监督不力,使得出现了以“假和解”为主流的执行结案“大跃进”。终结本次执行程序制度的设置,一方面为了真实反映法院执行工作情况,提高执行案件的结案率,有效预防行业内的弄虚作假行为。另一方面降低未执结案件的统计数,以使社会理性认识“执行难”,从而提高法院强制执行的司法权威。然而由于缺乏成熟的终本案件监督体系,没有一个完善的制度对执行法院是否“穷尽财产调查措施”、案件是否存在虽有财产但不宜强制执行的情形的监督、当事人达成分期履行和解协议是否确实履行完毕等情况进行监督,就很难避免出现有些法院为了追求高结案率在没有完成规定查控动作的情况下,将不符合终结本次执行程序的案件送入终本的“仓库”。没有认真落实执行公开规定,充分保障当事人的知情权、参与权和监督权,在案件办理过程中没有将财产调查情况告知申请执行人,在申请执行人不知情的情况下终结本次执行程序,引起当事人不满而信访。与此同时,监督体制的缺失也难以避免终结本次执行程序有可能成为部分执行人员拖延执行、逃避责任的手段。终结本次执行程序的滥用现象如不加以遏制,长此以往将带来另一波以“伪终本”为主流的执行结案“大跃进”。

    (二)对终结本次执行程序的异议处理不规范。裁定终结本次执行程序前,应当赋予申请执行人可以在指定的期限内提出异议。一方面是执行员对于当事人的异议权并不清楚,另一方面执行员过度依赖于当事人对终结本次执行程序的认可,认为当事人提出异议后处理程序较为麻烦,而多以口头形式驳回当事人的异议主张。与此同时《意见》第十六条对当事人因不同意终结本次执行程序而提出异议的期限未做规定,执行员对意义期间的执行不一,大多在七至十五日不等。

    (三)终结本次执行程序案件恢复机制未形成常态。终结本次执行程序案件的恢复执行程序大多由当事人启动,说明了执行法院在对终本案件的管理上未实现良性流动。一方面,由于执行案件不断增加的现象不仅没能得到缓解,反而日益加重,在高强度的执行压力下,执行法院疲于应对新案,对于已经终结本次执行结案的案件,没有精力主动去处理;另一方面,由于技术条件落后,没有建立起终结本次执行案件自动查询系统,而是依赖于人为手工查询,未能为终结本次执行程序案件搭建一个可循环流动的系统。

    (四)举证责任分配不科学。法院的财产调查责任,银行存款、房地产登记、股权、车辆等情况由于有特定的协助义务人,由于这些财产都有相应的单据、凭证等作证,相对的协助义务人均有如实反馈查询结果的义务,查询结果往往涉及被执行人财产信息等隐私,由法院进行查询是职责所在。而向被执行人所在单位及居住地周边群众调查了解被执行人的财产状况或财产线索,由于协助查询的对象为不确定的自然人,且财产状况或财产线索并不确定,且多为不成文的线索,将此类财产调查作为终结本次执行程序的必要条件并将该义务分配给法院,不仅给法院带来庞大的工作量,也造成了不必要的资源浪费。此外由于部分案件的标的较小,甚至只是涉及几百元的案件受理费,这类案件也要求调查房地产、股权等大额财产信息,同样过于严苛。

    (五)片面追求执行结案率。终结本次执行程序结案方式具有主观性和不确定性,出现滥用终结本次执行程序的情况。个别外地法院由于执行案件剧增,极端的出现为了追究高结案率执行立案后就马上适用终结本次执行程序结案,终结本次执行程序一度成为执行案件的口袋结案方式结案。执行立案不久或者立案后就结案,使得让申请执行人产生“赢了官司输了钱”的打官司无用论,对法院执行工作产生质疑,对国家司法产生失望情绪,严重损害法律尊严和司法权威。

    (六)恢复执行程序启动困难。终结本次执行程序的制度设置目的就是让无财产可供执行的案件暂时的退出执行程序,待被执行人有财产依申请或者依职权恢复执行。《规范终本程序规定》严格的规范了执行法院适用终结本次执行程序结案的执行行为,但对于恢复执行没有进行全面规定。在申请执行人申请恢复执行的情况下,申请执行人需要提供被执行人的财产线索,情况紧急的除外,一般情况下执行法院对财产线索审查后,确认有财产才能恢复执行。《规范终本程序规定》未明确恢复执行的财产线索标准,申请执行人调查被执行人财产的能力极其有限很难提供确切的财产线索,这就导致了难以恢复执行或者恢复执行也无法查找到被执行人财产。最高人民法院建立的终本案件信息库,终结本次执行程序后五年内每六个月通过网络查控筛查被执行人财产,发现被执行人有财产的通过全国法院执行指挥平台推送执行法院。但扣划后,被执行人再无可供执行财产,执行法院只能又以终结本次执行程序结案,暂时的让该案退出执行程序。这样的立案、结案会拉低执行法院绩效考核分值,就使得部分法院对于数额不大的不予恢复执行。除此之外,执行案件大量涌入法院,不停地上新的执行案件,一些执行人员在案件终结本次执行程序结案后,办案精力和注意力就转移到新收的执行案件,对于申请执行人的恢复申请无精力更多顾及,导致恢复执行困难。

    (七)信息公开渠道不畅通。通过终结本次执行程序案件信息库向社会公开。但是申请执行人更要关注自己的执行案件为什么没有执行完毕而是适用终结执行程序的结案方式结案。由于信息不对称,申请执行人更加关注执行法院是否穷尽财产调查措施。目前终结本次执行程序案件的信息公开并未囊括全部内容。倘若执行法院未穷尽财产调查而认定被执行人无财产可供执行。终结本次执行程序就沦为了未在审限内执结案件的“垃圾桶”。同时也会滋生被执行人规避执行的侥幸心理。最终,损害司法权威和申请执行人的合法权益。

    (八)终本案件后续管理混乱。终结本次执行程序案件在结案标准、恢复执行、立卷归档等各个方面相对于普通结案方式有很大的区别。在现实状况下,终结本次执行程序案件的管理存在诸多问题。没有对终结本次执行程序案卷进行单独管理,而是与其他案卷发生了混合,这不利于案件恢复执行时案卷的查找工作。终结本次执行程序案卷存在制作不及时,卷内文件不完整等问题。例如案件执行日期与立卷日期相差久远,卷内缺少目录、执行裁定书、执行结案表等。恢复执行案件案号、文书管理混乱,有出现初次执行与恢复执行没有分离的情形。执行案件统计口径不统一,数据不真实,难以反映真实的终本案件数量情况。终结本次执行程序案件后续管理的混乱已经严重影响到终本恢复执行与终本案件信息公开工作的开展,不利于终结本次执行程序制度的长远发展。

    三、完善终结本次执行程序的对策与建议

    (一)加强“进口”管理,将执行不能案件从“执行难”中剔除。法院按照法定程序进行操作,采取了必要的执行措施,即使债权最终不能全部实现甚至完全没有实现,也应当视为已经完成了法定职责。严格理解并遵守终结本次执行程序制度的使用条件,防止出现因为片面的、刻意的追求结案率而滥用该制度。笔者认为,案件进入终结本次执行程序应当具备以下条件:1、案件已依法向被执行人发出执行通知书。2、无财产可供执行或有财产不宜执行的充分证据。3、当事人异议权充分实施。

    (二)规范终结本次执行程序的救济。笔者认为终结本次执行程序的裁定书亦无需送达被执行人。但由于终结本次执行程序后将会对被执行人采取信用惩戒,被执行人通过对信用惩戒行使异议权,起到对终结本次执行程序的监督作用。申请执行人提出异议后,法院经另行组成合议庭进行听证,认定被执行人确无财产可供执行,申请执行人亦不能提供被执行人有可供执行财产的,法院裁定终结本次执行程序后,当事人仍不服的,并未包含在《意见》第十条规定的应当按照执行复议案件立案的情形,一定程度上剥夺了当事人的程序救济权,也不利于对终结本次执行程序进行监督。笔者认为,应当赋予当事人针对终结本次执行程序向上级法院复议的权利,如上级法院经复议认为终结本次执行程序不符合法律规定的,应当撤销执行法院的终结本次执行程序裁定书,责令执行法院继续执行,如不适宜由执行法院继续执行的,可提及执行或指定其他法院执行。

    (三)加强终结本次执行程序的信息公开。加强对案件当事人的信息披露,应当将必要的财产查询材料送达申请执行人;加强执行网上办案工作,加强对终结本次执行程序后财产的周期调查结果进行公开,让当事人了解到法院对这类案件并非草率结案,而是一直在进行有序流动。

    (四)通过审执分离改革加强终结本次执行程序的内部监督。充分运用改革的成果对终结本次执行这一特殊程序进行监督,以实现科学划分“执行难”,同时实现对这一程序运用的监督。审执分离改革要求执行裁决、执行实施、执行监督分段进行,在下一步改革中,将从确保权力完整性、监督独立性出发,实行案件“双主办人”的做法,案件终结本次执行程序由主办人负责搜集终结本次执行程序的各项证据,并作出终本建议,由裁决主办人对终本建议进行监督审查,并完善对终结本次执行程序的后续管理,从而实现终结本次执行程序的内部监督。

    (五)规范恢复执行的条件和程序。对掌握的财产线索必须进行及时查询核实。案件终结本次执行程序后,法院安排执行法官专人负责恢复执行的审查和启动工作,对于当事人提供的财产线索,负责执行的法官必须及时调查核实,在最短时间内及时告知申请执行人。对于符合恢复执行的案件必须及时予以回复,不能无故推脱。因为案件启动终结本次执行程序并不是案件真的就执行完毕,而是法院不得已而为之,待符合执行条件,法院会不失时机的抓住机会,迅速出击,该执行财产的毫不拖延,该对人身采取强制执行措施的,及时采取拘传、拘留等强制措施,绝不姑息迁就,心慈手软。

    (六)对于终结本次执行案件,应当本着对当事人负责的态度,积极、主动对被执行人财产进行查询。建立单独的终本案件台账,严格管控终本案件进入及退出;由专门的部门对这部分案件进行管理,对有财产的案件参照新收案件移送立案庭启动恢复执行程序,避免出现“无主案”。从目前法院的部门职能来看,笔者建议可以由审判管理部门进行,这样既可以实现终本案件的集中管理,也对有财产案件的恢复执行起到监督作用;确定固定的终本案件的财产调查周期,在每个周期内对所有终本案件进行财产查询,做到财产查询全覆盖、高频率;着重加强法院的财产调查能力,除了要发展网络查询的覆盖面外,对于法院查询财产的权利应当予以保障,对于拒不协助法院查询财产的,应当予以严厉处罚,确立法院执行权威。

    (七)严控终结本次执行程序案件的适用条件和程序。注重查询。要求对案件进入终结本次执行程序前,必须进行必要的措施,即实行“四查一搜一告知”制度。所谓“四查一搜一告知”是指:第一时间“四查”。执行案件立案后,立即对被执行人进行“四查”,即查被执行人的银行存款、房产登记、车辆登记、股权等债权情况,查询后在第一时间对查到的财产依照相关程序采取查封、扣押、冻结、划拨等强制措施。经“四查”未查到相关财产线索,但根据申请执行人反映被执行人居所有可供执行财产的案件,经研究确有搜查必要,制定严密搜查方案,依法对被执行人居所进行全面搜查。实行执行信息短信告知平台制度,承办人在每个执行环节通过执行信息发送平台,向当事人发送短信,及时告知当事人案件进展情况,提高执行信息反馈便捷性和执行透明度。有力打击被执行人规避执行等行为,提高了工作透明度,有效保护了当事人合法权益,提高了执行工作公信力。

    (八)创新财产调查手段。适用终结本次执行程序结案方式结案的执行案件,财产调查成为终结本次执行程序结案方式的启动和已终结本次执行程序案件恢复执行的必要前提。法院的财产调查能否全面准确,成为规范适用终结本次执行程序的重要一环。法院执行案件井喷,单一依靠法院调查财产,力量稍显单薄。但是申请执行人的调查被执行人财产的手段单一,绝大多数申请执行人不具备获取被执行人财产信息的能力。突破财产调查的困局,应着力推行执行宣赏和执行宣赏保险制度,发动广大群众参与调查被执行人财产。另外,积极探索律师财产调查令,借助律师的专业水平帮助查找被执行人财产,破解执行障碍。

    (九)明确终结本次执行程序案件恢复执行标准。终结本次执行程序后,申请执行人发现被执行人有可供执行财产的,可以向执行法院申请恢复执行。但是。终结本次执行程序案件恢复执行的标准有待进一步明确。要求申请执行人提供被执行人确切的财产线索显得过于苛刻,在加重申请执行人负担的同时,还会使申请执行人产生“还钱无望”的错误认识。对于终结本次执行程序案件的恢复执行启动标准,应当只要发现被执行人有可供执行财产,恢复执行程序即立即启动。

    (十)改善执行案件考核标准。突出重点,抓住影响执行效果的要害和关键环节。执行工作考核要坚持过程与结果并重,法院执行工作考核内容的设定应当坚持过程与结果并重的原则,真实反映法院的执行工作,凸显法院在执行工作的义务和责任,通过规范执行行为,加大执行力度,提升执行质效,最终实现任务目标。

    结语

    总之,规范终结本次执行程序是规范执行行为的内在要求,立足于基本解决执行难活动积累的经验和打下的基础,严格对照终结本次执行程序的适用要求,规范无财产可供执行案件终结本次执行的程序标准和实质标准,协调配套终本案件的恢复执行相关机制,更好地满足人民群众司法需求。

    作者:孟村回族自治县人民法院  

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