2016年8月，公安部等12部门联合出台《关于改进和规范公安派出所出具证明工作的意见》，拉开减证改革的序幕。2018年5月，中共中央和国务院印发《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》，要求全面持续深入开展“减证便民”行动。随后，国务院下发《关于做好证明事项清理工作的通知》，各部门各地区全面清理“奇葩证明”“循环证明”，派出所、街道、社区等基层机构不再出具婚姻、亲属、家庭经济状况等证明事项，有力推动政府职能转变，节约行政服务成本。“减证便民”改革是党中央、国务院持续推进的一项清理证明事项、简化办事流程、优化公共服务的专项行动，是对行政理念、政府市场关系、工作模式的深刻变革，有利于深化“放管服”改革，优化营商环境，创新便民措施。目的在于通过简政放权，深化“放管服”改革，激发释放社会创造力和市场活力。但由于当前配套衔接机制不完善等原因，相关行政部门不再开具证明后，大量证明事项以诉的形式涌入法院，变相通过司法文书获得证明效果。证明事项涌入法院的司法现象，违背“减证便民”改革初衷，掣肘解纷体系正常运转，浪费公共资源，加剧法院人案矛盾，需采取有力措施解决。笔者梳理证明事项涌入法院的基本情况，分析原因，提出相应对策建议，为促进基层治理体系和治理能力现代化提供参考。

    一、“减证改革”后证明事项涌入法院的现实情况

    （一）证明事项涌入法院的方式、类型和数量。经过进行调研发现，证明事项涌入法院的主要方式是，将拟证明事项虚构成日常生活纠纷，主动制造矛盾，再通过诉前人民调解委员会调解后请求人民法院进行司法确认，最后由人民法院出具《司法确认书》；或者“乔装”成日常生活矛盾纠纷后直接向人民法院起诉，诉中再自愿达成调解，由人民法院出具《调解书》。类型主要集中在分家析产纠纷、法定继承纠纷、共有物分割纠纷等案由。

    1、分家析产。近3年共办理25件分家析产案件中，有15件属于证明事项司法化案件，这类案件主要集中在乡镇和农村地区，家中子女长大后成家分户分房，需办理新户和新的不动产登记。办理增户的公安部门要求提供新户所挂靠的独立不动产登记簙，而办理不动产分割登记的国土资源部门则要求当事人先提供公安部门的新户证明。两个部门在循环证明的推扯下，本无纠纷的当事人为达到证明目的，虚构分家析产纠纷，由当地调解委员会调解后，申请法院出具《司法确认书》，或直接向法院起诉。相关办理机关再以《司法确认书》或《裁定书》为依据办理新户和新的不动产登记。一些地方已经形成较为稳定成熟的办理流程，分家析产证明事项案件受案总数的近1/2以上。

    2、法定继承。笔者所在法院近3年共办理7件法定继承案件中，有4件属于证明事项司法化案件，这类案件主要是银行账户户主去世后，其继承人要取出银行账户余额，银行机构要求出具其确系合法且唯一继承人的证明，派出所、社区等机构不再出具相关证明。因此，本无争议的继承人虚构纠纷起诉至法院，自愿达成调解，由法院出具予以确认的《裁定书》，银行根据《裁定书》办理取款。甚至在仅有一个继承人的情形下，也被迫强拉远方亲戚或邻居卷入诉讼以获得法院裁定书。

    3、不动产共有物分割。笔者所在法院近3年共办理68件共有物分割案件中，有39件属于证明事项司法化案件，这类案件主要是在乡镇、农村地区及部分城镇中，房屋业主去世后，其继承人分割房屋办理不动产登记时，登记机关要求出具相关证明。此种类型与前述法定继承类似，无争议的继承人虚构纠纷起诉至法院，自愿达成调解，由法院出具予以确认的《裁定书》，登记机关据此办理不动产登记的变更手续。

    （二）证明事项涌入法院的样态趋势：从调研中发现，证明事项涌入法院的样态趋势呈现数量逐年增加、类型逐步多样、区域范围逐渐扩大等特点。在当前证明需求仍然客观存在的现实中，寻求法院提供证明就成为群众解决现实问题的办法，相关案件水涨船高，逐年增加。此外，日常其他形形色色的证明事项也会鉴循司法化渠道获取证明供给，使得案件类型种类越来越多。在调研中还发现，当前证明事项司法化现象具有一定的区域性，有的地方区域在相关部门单位有意无意的引导下，形成较为成熟稳定的办理流程。区域之间相互借鉴，使范围区域逐渐扩大，并从乡村走向城镇，从一域走向多域。

    二、证明事项涌入法院的成因

    （一）事项的“证明需求”客观现实存在。各类证明要求在一些领域根深蒂固，这种现象除了行政服务理念原因外，还涉及责任风险自控的原因。当前，减证改革正在持续推进，一些地方向群众索要证明的客观事实仍现实存在，尤其涉到继承、户口、抚养、亲属、身份等事项直接涉及群众民生问题。禁止派出所、村委会、社区等开具相关证明，并不能消除证明的客观需求，反而切断群众解决现实问题的途径。办事群众夹在“那边必须要，这边不给开”之中左右为难，从以前“跑腿开证明”演变成现在的“开证明无门”。“还不如不改革”的负面情绪在一部分群众中蔓延。派出所、居委会等基于文件规定拒绝开具“我妈是我妈”等证明似乎无可厚非，但实践中群众遭遇索要证明的“证明刚需”情形客观存在。

    （二）减证改革衔接配套机制尚不健全。证明事项清理是涉及理念思路、体制机制、工作模式的深刻变革，是一场重塑政府和市场关系、刀刃向内的自身革命，绝非一朝一夕之功。虽然国务院办公厅明确要求没有法律法规依据的证明事项一律取消，但这项改革的正向效益还需要全面梳理客观需要出具证明的事项，目前尚属于部门间的“脱钩期”向“衔接期”的过渡阶段。各地对中央文件政策的贯彻存在一定的不同步现象。首先，证明事项设定缺乏规范标准。社会生活中一些证明事项设定缺乏依据，证明事项的标准、审查程序和监督都没有明确规定。其次，行政协作机制尚待完善。各行政主体之间多各自为政，证明事项取消后部门核查责任加大，部门间行政协作机制尚待完善。再次，书面告知承诺制细则措施不完善。

    （三）部门信息智能化建设和共享系统滞后。各部门之间的信息共享机制还不健全，存在政务服务平台建设管理分散、办事系统林立、事项标准不一、数据共享不畅、业务协同不足等问题。出于信息安全考虑或囿于“本位主义”思想，各个政府部门尤其是拥有管理信息较多的部门不愿主动将自己的信息与其他部门共享。另外，由于法律法规供给不足、缺乏有力的财力支持、协调管理机制缺位等情况存在，数据共享整体上较为混乱，制约了我国行政服务信息化的进一步发展，成为“减证便民”改革顺利推进的一大瓶颈。

    （四）法院立案登记制度及诉讼成本比较优势催化作用。立案登记制的落地，意味着只要符合条件的案件，当事人愿意通过诉讼的方式加以解决，法院就会依法立案并裁判。相较于当事人因行政部门之间相互推诿而往返跑路不得其法，到法院登记立案寻求司法解决途径，成为解决问题最为简便易行的方式。同时，相较于较高的公证收费，法院的诉讼费用较为便宜。从各方面成本上比较，到法院诉讼都成为某些特定情形下当事人获得权威证明的最优选择。而对于索要证明的机关、企事业单位来说，法院的裁判文书作为具有强制执行效力的法律文书，具有最佳证明效力，还可以免去查证环节，最大限度地降低管理风险。

    （五）司法最后防线前移掣肘社会解纷体系正常运转。习近平总书记指出，司法是维护社会公平正义的最后一道防线。“最后防线”重要论断是对国家治理体系的结构性布局和要求，是习近平法治思想的重要内容。司法具有规则确定性、组织角色专门性、控制过程程序性和结果可预测性等特征，使其在现代国家治理中的秩序维护功能、社会统合功能、人权保障功能日益凸显，成为社会治理机制有效运行的最后一道防线。证明事项涌入法院，将司法防线前移，影响法院聚焦解决疑难复杂和真正纠纷的最后防线功能，掣肘社会解纷体系正常运转。

    （六）浪费公共资源。由法院查证相关证明事项，仍需要依靠当地基层部门，向当地派出所、社区、村委会或民政部门等掌握基本信息但拒绝出具证明的行政部门进行调查了解。改革后的办理路径大致为：单位索要证明—当事人到法院起诉—法院到相关单位查明核实—法院做出判决—单位凭法院文书办理事务。而在“减证改革”之前，当事人只须直接到公安机关、社区、村委会或其他部门开具证明后即可办理。对比上述两种处理路径，“减证”后非但未实现“简政”，当事人办事流程反而更加繁琐。原本在行政机关内部可以查讯印证的信息，却要转由法院再赴行政机关调查，查证过程“循环套娃”，浪费公共资源。

    （七）带动更多行政职责事务以诉的形式遁入法院。在理想状态下，行政职权和司法职权泾渭分明、权责清晰，二者各司其职。但由于司法职权的被动性和中立性，很多行政职责范围内的事务都可以装扮成诉讼纠纷案件，起诉至法院由司法权替代解决。当前分家办户、继承过户等日常生活事务的证明事项涌入法院，法院在立案登记制背景下对相关案件“来者不拒”，登立案号，明确承办人，确定办理期限，同时依据程式化程序办理，以标准化、公开化、低成本、高效率的方法，出具权威性较高的司法文书。在此种“示范效应”下，将会带动更多行政职责事务以诉的形式遁入法院。除了分家办户、继承过户等日常生活事务之外，还将带动教育医疗管理事务、企业主体市场管理事务等证明事项涌入法院。

    （八）加剧法院人案矛盾。坚持和发展新时代“枫桥经验”，其本质是加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控，从源头上减少诉讼增量。主动制造无利益纠纷案件，将行政证明事务披上纠纷的外衣转由法院处理，转移矛盾，与“枫桥经验”基层社会治理的基本理念不符。随着我国经济社会快速发展，涌入法院的案件数量呈迅猛递增态势，人案矛盾突出。一线办案法官承受着外界难以想象的超负荷、高强度的工作压力。大量的证明事项以诉讼方式涌入法院，挤占了审理其他复杂疑难案件的司法资源，使得基层法院“案多人少”矛盾愈加突出。

    三、治理证明事项涌入法院的建议

    （一）严格实施证明事项清单管理制度，切实从源头消除不合理证明。从证明需求侧上看，“拿证来证”、“不开证明、怎么证明”等现象，根源上属于懒政思维，面对潜在风险压力不愿为不敢为，转嫁核查职责义务。相关部门应主动担当、积极行动，切实深入贯彻落实“减证改革”行动措施，坚决砍掉各类无谓证明，真正提升群众获得感，激发社会创造力和市场活力。对可以通过法定证件、部门之间或部门内部协查、网络核查、协议凭证或通过其他材料能够涵盖代替的，应坚决消除。严格实施证明事项清单管理制度，对于国家机关、行政事业单位、公共服务机构而言，不索要保留清单之外的其他证明事项。对于民商事市场主体和非公共单位机构而言，相关主管部门要指导督促其积极响应减证改革精神，按照相关减证行动措施，消除不合理证明事项，为群众精简程序办成事。

    （二）改变“一拒了之”的急功近利做法，据实开具。减证改革涉及行政理念、政企关系、社会治理、工作模式等方方面面，关乎广大群众切身民生利益，需要循序渐进，持续做好职能部门政策衔接，持续完善相关综合配套措施。在现阶段，因政策措施衔接尚不到位，综合配套措施尚不完善，民商事市场主体和非公共单位机构确需群众提供的证明事项，应本着便利群众办事创业原则，对属于自身职责范围的，认真核查，据实出具。证明事项保留清单难免挂一漏万，社会生活总会出现新变化和新情况，“减证便民”改革既要注重“减证”，也要真正实现“便民”。行政机关出具证明既要有法有据，更要与民方便。

    （三）打通证明事项“最后一公里”。国务院于2020年10月发布《关于全面推行证明事项和涉企经营许可事项告知承诺制的指导意见》。“告知承诺制”秉承“合作—服务”现代行政理念，是办理证明事项的一项新型行政执法制度，是减证改革的重要配套制度。要完善告知承诺制细节措施，打通“最后一公里”。制定全国统一性实施办法，细化告知、承诺、发证、监督程序。探索建立证明事项告知承诺领域容错免责机制，尽到充分合理形式审查义务的工作人员不予追责。建立利益相关人救济机制，切实保障利益相关人和第三人合法权益不受承诺者侵犯。构建虚假不实承诺联合惩戒制裁体系，综合运用责令改正、罚款赔偿、禁止准入、征信减损等手段，打击虚假不实承诺骗取证明许可行为。

    （四）充分发挥基层自治组织职能。基层群众自治组织作为国家治理体系的“毛细血管”，根据自我管理、自我教育、自我服务原则，充分发挥基层群众性组织的自治职能。对于户口分户、宅基地分配、承包、村民公约等基层自治事务，基层群众性自治组织通过组织居民群众协商议事达成相关协议的，办事机构应予认可。群众自治组织还是社会组织和治理体系的神经末梢，其为群众开具相关证明的法律效力应当予以尊重，无需由国家权力机关再次予以所谓“权威性证明”。对于证明事项涉及法律风险的，自治组织可灵活采取多样方式组织群众议事协商，预先评估，及时就地防范。

    （五）加快信息共享查询系统建设。除了在体制机制上强化相关制度性配套规定，还要加快信息共享查询系统的建设。强化部门协同协作，促进常见证明事项信息系统的互联互通，打破部门壁垒、条块分割“信息孤岛”。当前，信息共享查询系统建设仍较为落后，大多数地方没有建立省内统一数据共享平台。要着力转变“不愿共享”“不敢共享”思想，统筹信息系统整体规划和统一铺排，建设通用硬件端口标准，统一数据录入和信息共享标准。深入推进“互联网+政务服务”信息体系建设，打通信息孤岛，提升部门信息共享水平。同时规范信息查询流程、防止信息不当泄露，实现真正的有效管理和共享。

    结语

    “减证便民”改革是党中央、国务院持续推进的一项清理证明事项、简化办事流程、优化公共服务的专项行动，是对行政理念、政府市场关系、工作模式的深刻变革，全面清理“奇葩证明”“循环证明”，派出所、街道、社区等基层机构不再出具婚姻、亲属、家庭经济状况等证明事项，有力推动政府职能转变，节约行政服务成本。有利于深化“放管服”改革，优化营商环境，创新便民措施，激发释放社会创造力和市场活力。

    作者简介：刘黎明   孟村回族自治县人民法院司法警察

    作者简介：丁静波   孟村回族自治人民法院办公室职